Административная ответственность за нарушение требований земельного законодательства

Исходя из полномочий, установленных Положением о государственном земельном надзоре, государственные инспектора по использованию и охране земель вправе привлекать правонарушителей к административной ответственности за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьёй 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений (далее – КоАП РФ) - самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Указанная статья содержит описание трех составов правонарушений, а именно:

• самовольное занятие земельного участка;
• использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю;
• использование земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.
• Критерием разграничения первых двух составов является наличие, либо отсутствие воли собственника земельного участка на его использование определенным лицом.

Самовольное занятие земельного участка выражается в занятии земельного участка без воли на то собственника участка.

Под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Примерами использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю могут быть случаи, когда органом местного самоуправления вынесено постановление о предоставлении в аренду (собственность) земельного участка определенному лицу, с указанием необходимости заключить договор аренды (купли-продажи). Однако договор аренды (купли-продажи) не заключен, либо договор аренды заключен на срок более 1 года, но отсутствует его государственная регистрация.

Использование земельного участка при отсутствии государственной регистрации договора о переуступке прав по договору аренды земельного участка является также основанием для привлечения по ст. 7.1 КоАП РФ. Использование земельного участка собственником зданий (строений, сооружений), расположенных на этом участке, при прекращенном договоре аренды также является использованием земельного участка без оформленных в установленном законом порядке правоустанавливающих документов на землю. Самовольное занятие земельного участка - простой формальный состав, объективная сторона которого выражается в активных действиях по установлению фактического господства над земельным участком путем размещения на нем строений, огораживания, принятия иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников (владельцев, арендаторов, других пользователей) или контролирующих лиц, в частности охраны; либо путем посева (посадки) сельскохозяйственных и иных растений и т.п. Самовольное занятие земельного участка может выражаться в противоправной застройке земельного участка, временном или постоянном складировании, использовании земельного участка для сельскохозяйственных целей без согласования собственников, арендаторов земельного участка и т.д., других противоправных действиях.

К самовольному занятию относится пользование земельным участком:

• до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка;
• до заключения договора купли-продажи или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю;
• до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли;
• до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• в случае приостановки неправомерных решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей - до рассмотрения протестов, вынесенных органами, осуществляющими госземконтроль, в вышестоящих органах исполнительной власти, суде, арбитражном суде.

Согласно ст. 222 Градостроительного кодекса РФ, самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законодательством, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не может приобретать на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Согласно п. 1 ст. 60 Земельного Кодекса РФ (далее – ЗК РФ) следствием самовольного занятия земельного участка является обязанность лица по восстановлению нарушенного им права.

В соответствии с ч. 2, 3 ст. 76 ЗК самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю или без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - формальный состав административного правонарушения с альтернативными признаками по противоправности деяния, так как ст. 7.1 КоАП РФ предусматривает незаконность использования, имеющую место в случае отсутствия двух видов документов, подтверждающих право пользования:

• собственно на земельный участок;
• на хозяйственную деятельность в пределах его границ.

При выявлении и пресечении данного вида правонарушения необходимо учитывать, что объективная сторонаданного вида правонарушения - деяние в виде активных действий по любому использованию земельного участка без правоустанавливающих документов или без разрешения на ведение хозяйственной деятельности, т.е. производства любых работ, которые в целом или на отдельных этапах требуют получения разрешения. При этом, субъективная сторона – только умышленная вина, т.е. по неосторожности данный вид земельного правонарушения не может быть совершен, что подтверждается и судебной практикой.

Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю подразумевает -использование земельного участка до получения правоустанавливающих документов.

В соответствии с Федеральным законом от№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации № 122-ФЗ) правоустанавливающими документами являются:

• акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
• договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки;
• акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
• свидетельства о праве на наследство;
• вступившие в законную силу судебные акты;
• акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
• иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения;
• иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.

Согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от№ 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю», правоустанавливающими документами на земельный участок являются:

• копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, изданного в соответствии с законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
• кадастровый паспорт земельного участка;
• иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают предоставление земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или их предшественниками.

Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Согласно установленному пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации перечню оснований возникновения гражданских прав и обязанностей основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

В соответствии с главами III и IV Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, в аренде и безвозмездном срочном пользовании.

В силу пункта 1 статей 25 и 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом отN 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации). Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Законом о регистрации. Такими документами являются свидетельства о государственной регистрации прав, которые выдаются правообладателю.

В соответствии со ст. 14 Закона о регистрации проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

Таким образом, на основании изложенных норм права договор купли-продажи земельного участка свидетельствует о наличии права собственности на землю только после государственной регистрации такого права, что подтверждается проставлением на этом договоре соответствующего штампа.

В связи с чем, в случаях использования земельного участка на основании договора купли-продажи земельного участка при отсутствии государственной регистрации права собственности на землю, покупатель земельного участка подлежит привлечению к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающего документа на землю. Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, охватывает целый ряд норм действующего законодательства Российской Федерации. Это может быть ведение строительства без разрешения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающего вопросами строительства и архитектуры; ведение мелкорозничной торговли без разрешения органов местного самоуправления, проведение земельных работ без согласования Государственного архитектурно-строительного надзора и т.д.

Данный состав правонарушения ст. 7.1. КоАП РФ применяется в случаях необходимости, в зависимости от ситуации, так как он подразумевает вмешательство в хозяйственную деятельность юридического или физического лица.

Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.